推动实现适度生育水平 健全婴幼儿发展政策

  3月 12 日公布的“十四五”规划和 2035 年远大目标纲要明白准确地提出，推动实现适度生育水平，健全婴幼儿发展政策。

  适度生育水平指的是什么？托育政策接下来如何实施？记者专访中国人口与发展研究中心主任贺丹。

  贺丹：人口与经济社会持续健康发展的关系不是单向的，而是相互影响、相互适应的。适度生育水平简单理解就是与经济社会持续健康发展水平相适应的生育水平。过去40多年，我国通过实行计划生育政策，增强人口对经济社会持续健康发展的适应性，实现了经济社会加快速度进行发展。近年来，我国人口形势发生了显著变化，特别是人口老龄化程度不断加深，“十四五”时期预计60岁以上人口将突破3亿人，进入中度老龄化阶段。在此背景下，推动实现适度生育水平，优化人口结构，对于贯彻新发展理念、构建新发展格局、实现高水平质量的发展具备极其重大意义。

  同时，推动实现适度生育水平，不是简单的多生孩子，而是要优生优育，维护母婴健康、群众生殖健康。能够正常的看到，当下年轻一代婚育观念发生了快速转变，婚育推迟、少生优生成为主流，亟待构建生育支持政策体系，形成政策合力，尽快稳定、逐步提升生育水平，促进人口长期均衡发展。

  贺丹：优化生育政策，增强生育政策包容性，可以从两方面理解。一方面，它是“逐步调整完善生育政策”的延续和深化。

  进入新世纪以来，我国人口发展呈现重大转折性变化，调整完善生育政策成为人口和计划生育工作的重要内容。党中央审时度势，2013年，2015年先后做出实施“单独两孩”、“全面两孩政策”的重大决策。2016年初，《中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》发布，提出“逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”，要求“做到调整完善生育政策与服务管理改革同步推进、配套政策措施同步制定”；党的十九大报告作出“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”的部署。党的十九届四中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化高度，提出必须健全“幼有所育、学有所教”等方面的国家基本公共服务制度体系，“注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”，从强化提高人民健康水平的制度保障出发，要求 “优化生育政策，提高人口质量”。

  党的十九届五中全会进一步从实施积极应对人口老龄化国家战略的高度，明确了“优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质”的各项要求。党中央的系列决策部署体现了对人口发展形态趋势的准确把握，对人民美好生活期待的积极回应，对社会变迁和人口发展规律认识的不断深化。

  首先，生育政策需要激励相容。生育政策要与相关经济社会政策配套衔接，相关经济社会政策也应与支持生育的政策导向一致。我们国家的经济社会的快速发展带来了年轻一代婚育观念的快速转变，少生优生成为主流，优生优育服务需求一直增长。在控制人口过快增长阶段，与生育挂钩的经济社会政策主要目标是引导群众少生，而在当前年轻人普遍婚育推迟，少生不生的情况下，亟待构建生育支持政策体系，通过激励相容的政策组合拳，鼓励适龄生育，减轻育儿焦虑，降低养育成本，帮助群众实现生育意愿，促进家庭和谐幸福。

  其次，人口问题应当精准施策。我国人口发展地区差异大，计划生育服务管理需因地制宜，分类施策。我国西部地区人口发展转变比东部地区迟滞20年以上。各地需要结合当地人口与经济社会持续健康发展水平，探索新时期计划生育的实现方式，赋予计划生育服务新的内涵。

  第三，制度设计保持弹性包容。面对生育水平变化趋势和婚姻家庭变迁中的新情况、新问题，需要前瞻性的制度构建。比如，巩固和加强生育保险在生育保障体系中的基础性地位，逐步实现生育保险全覆盖。积极鼓励父亲参与育儿过程和家庭责任分担。关注生育困难群体诉求，逐步扩大基本公共服务的范围和内容。这都要求我们以改革创新的精神、包容审慎的态度，顺势而为，因时而变，不断推进生育政策的改革完善，提升人口服务管理水平。

  贺丹：应该看到，生育、养育与教育的高成本是当前大部分家庭面临的主要困难，是影响育龄人群生育意愿的关键因素。

  从生育负担看，“生不出、生不起”的问题比较突出。我国不孕不育症的发生率逐渐升高，婚育年龄不断推迟带来高龄生育风险、人工流产高发导致继发不孕。辅助生育技术对生育困难家庭很重要，但是高额的花费把很大一部分家庭拒之门外。

  从养育负担看，女性在子女养育中时间投入大、机会成本高。3岁以下婴幼儿在家期间至少需要有一名全职看护人，2019年中国人口与发展研究中心实施的一项调查显示，未入托/园的孩子主要由妈妈照看的占六成，小学生主要由妈妈接送的占四成以上。照料婴幼儿让女性职业发展付出了较大的代价，有些人不得不提前返回职场，客观增加了托育需求，在托育供给不足的背景下，矛盾日益突出。

  从教育负担看，课外教育支出居高不下，课后托管等措施难以满足需求。根据2019年调查显示，从托儿所到高中毕业16年总的教育花费约为28万元，年均接近2万元；城镇和农村地区年均教育花费大约分别为2万元、1万元，无论城乡平均每个孩子的教育支出占家庭人均收入的一半以上。

  因此，生育政策应统筹考虑生育、养育和教育的负担，要与相关经济社会政策配套衔接，通过构建生育支持政策体系，采用激励相容的政策组合拳，充分释放生育政策潜力，减轻育儿焦虑，降低“三育”成本，促进家庭和谐幸福。

  贺丹：健全婴幼儿发展政策的重点是发展普惠托育服务体系。应该看到，我国义务教育的普及大大推进了教育公平。但在婴幼儿照料方面以前关注得还不够。我国民办托儿所承担了超过八成的托育服务供给，服务价格和成本比较高，不足1/3的家庭能接受目前的托育价格。因此，国家将逐步加强在公共托育服务中投入，满足人民群众对托育服务的需求，促进教育公平，减轻生育和养育负担。

  普惠托育服务体系不会限制社会化托育服务的发展，而是要形成“普惠优先、市场补充”的多层次服务体系，社会力量可以广泛参与托育服务，补充休息日托管、临时托管、夜间紧急托管等服务形式，增强托育服务的多样性和灵活性，鼓励有条件的用人单位提供婴幼儿照护服务，支持企业和事业单位和社会组织等社会力量提供普惠托育服务，满足多种层次家庭的特殊托育服务需求。

  普惠托育服务提供不是一种模式。我国九成的托育服务需求来自2～3岁婴幼儿家庭，招收2至3岁幼儿的幼儿园托班最受家长欢迎。这需要鼓励幼儿园发展托幼一体化服务，扩大普惠性幼儿园覆盖面。对于2岁以下婴幼儿照护，应该以家庭为主，但要加强对家庭照护和社区服务的支持指导，增强家庭科学育儿能力，发挥社会力量提供专业支持和补充作用。

  贺丹：人口发展的策略是国家关于人口发展所采取的总方针，是全面建设社会主义现代化国家战略安排的重要组成部分，对经济社会持续健康发展具有全局性、长远性和根本性影响。在新的历史条件下，人口发展的内在动力和外部条件发生了显著变化，人口总量增长势头明显减弱，劳动年龄人口和育龄妇女开始减少，老龄化程度不断加深；群众生育观念出现重大转变，少生优生已成为社会生育观念的主流；家庭规模趋向小型化，养老抚幼功能弱化；人口红利减弱，以人力资本为核心的国际竞争优势有待逐步加强。这些新变化对人口安全和经济社会持续健康发展带来新的挑战。因此，深化人口发展的策略研究，就是要明确“十四五”时期和更长时期人口发展的战略目标、路径和举措，对人口发展过程中出现的新问题及时跟进研究。要通过深化人口发展的策略研究，精准把握人口新阶段特征，积极挖掘巨大人口潜能，充分的发挥人口作为推动经济社会高水平发展重要引擎的作用。